中国R&D资源投入模式及相关政策分析

　一、各国R&D资源投入模式的一般分析
　　R&D资源投入模式是指在一个国家或地区，R&D投入的总量中占主导或支配地位的主体来源，以及由该主体的利益取向和行为方式决定的融资方式和投入方式。从世界大部分国家R&D的发展历程看，基本上是经历了三种主要模式[1]：即政府主导型、政府企业双主导型和企业主导型的R&D投入模式 。在这三个主要模式之间，也存在着过渡模式。多数西方发达国家基本上是按照政府主导型、政府企业双主导型、企业主导型依次发展的。 这种模式的转换变迁，一般呈现如下的特点：
　　1. R&D投入模式与该国家的经济发展进程，特别是工业化发展进程有密切的关联
　　从国际上主要发达国家和新型工业化国家来看，各国经历工业化发展阶段的时间是不一致的，但处于同一发展阶段的国家其R&D资金投入的规模和结构却有较大的相似性，呈现一定的规律性。
　　在工业化第一阶段，政府作为R&D投入主体的作用十分明显。在主要发达国家（除日本外）的R&D资金投入中，政府资金投入比例都在50%以上或接近50%。由于政府大规模的资金投入，形成了强有力的先导作用。
　　在工业化第二阶段，各国根据本国的国情与经济发展战略对R&D资金的投入进行了比例调整。美国和法国政府在这个阶段对R&D资金的投入比例有所提高，而在德国、英国和韩国则显示了政府投入的比例下降。这种变化的不同，成因是复杂的。它不仅反映了各国在R&D发展中政府的支持政策有所调整。而且也显示了，这个时期已经出现了从政府主导型向企业主导型过渡的趋势。

表1 工业化后阶段各国R&D资金投入规模和结构 单位：%

　　资料来源：吴贵生 “加入WTO后对中国科技的影响（研究报告）”。
　　当进入工业化后阶段，政府R&D资金投入的比例出现了明显地下降。在该阶段末期，政府R&D投入所占比例大多在1/3以下，说明R&D投入模式已经完成了从过渡模式到企业主导型模式的转换。见表1。
以上所述清晰地描述了发达国家R&D投入模式的变迁轨迹：工业化发展的第一阶段，以政府主导型模式为主，而从工业化发展的第二阶段开始，则会逐步过渡到政府企业双主导型，并将最终过渡到企业主导型。
　　2. R&D资金投入的总量随着各国工业化进程不仅在绝对量上出现了增长，而且在相对量上，即R&D占GDP的比重上也在提高
　　在工业化的第一阶段，R&D经费的投入在GDP中的比重，一般在1.5%左右，但各国之间在投入总量和投入比例上差异较大。其中最低的美国，仅为0.3～0.4%，而英国和法国到了工业化第一阶段发展的后期，R&D投入占GDP的比重则达到近2.0%，这个比例几乎相当于美国、德国等发达国家在工业化第二阶段的水平。
　　进入工业化发展的第二阶段，各国对R&D经费的投入继续增大，从总的投入规模上看，R&D资金的投入一般都占GDP的2.0%，但在增长的速度上有所减缓。这种情况的出现，应该与投入模式的转换过渡有关。这个时期，虽然政府的总量投入还在增加，但相对投入比例下降；而企业作为投入主体的基础并没有完全形成，尽管企业的投入比例逐渐提高，但增长速度较慢。
　　90年代，主要发达国家R&D资金投入占GDP的比例达到或接近3%,企业作为投入主体的环境和能力都得到了根本的改善，特别是以大跨国公司为核心的R&D集群的发展，使发达国家的R&D活动的总量和质量都有了明显提高，资金的投入量有较大幅度的增加，发达国家与发展中国家在R&D投入的差距越来越大。
　　3. 伴随R&D投入模式的转换，经费投向特征也发生了变换
　　伴随着R&D投入主体的转换，发达国家政府一方面调整了资金投入比例，而另一方面则将投向更集中于对基础研究的支持。高校与研究机构作为国家基础研究的中心，其R&D经费来源的相当一部分是由政府提供的。投向这方面的经费通常会占到投入经费总额的15～20%。而企业提供的R&D研究经费则大部分会用于R&D的应用研究和试验发展，其中试验发展的资金投入比重远远高于基础研究和应用研究，大约会占到60%以上，而基础研究的比重则在12～15%。因此，尽管政府投入的经费从总投入比例中的份额降低了，但由于总额没有下降，且投向更为集中，则保证了发达国家的基础研究 。
综上所述，我们从中得出如下结论：
　　在工业化前期，企业投入的R&D资金十分有限，政府作为R&D投入主体，引导和支持企业的R&D活动，有助于企业快速成长，也有利于国家的工业化推进。随着工业化水平的提高，由政府主导的投入模式已无法满足企业技术创新的需求。企业R&D投入已成为其竞争与战略发展的重要组成部分，政府主导演变为企业主导型模式就成为必然。
　　政府主导型的存续时间和转换过程的长短在不同国家呈现不同的特点，主要由各国科技发展的战略重点、国防R＆D支出所占比重等不同的因素决定。
　　R&D发展的最终结果都将进入以企业主导型R&D投入模式，但企业主导模式的真正实现，不仅是体现在资金的投入比例上，而且也体现在R&D执行主体的决策权，以及政府在R&D活动中的介入程度和介入方式上。
二、我国R&D投入的总体描述
20世纪90年代以来，我国R&D的投入从总量的绝对额上呈现逐年增长的趋势，但从R&D占GDP的比重看，则呈U型曲线发展态势。见图1。

图1 全国R&D经费及其占GDP比重（1991~2000年）

　　我国R&D资金投入的规模10年来增长了近五倍，但从R&D资金投入占GDP的比重看，1991～1996年是呈逐年下降趋势，从1992年的近0.8%下降到1996年的0.6%，而在90年代前8年一直维持在0.6%～0.8%之间，1999年以来这一比例有了较大提高，2000年R&D资金投入占GDP的比例提高到1.0%。这种增长趋势的形成，与我国政府近年来实施科教兴国战略，重视高新技术发展是直接相关的。与此相对应的是，在90年代后期，伴随着政府R&D资金投入的增加，我国R&D的产出也进入了一个快速增长的时期。
三、我国R&D资金投入模式分析
1. 我国R&D资金投入模式出现了从政府主导型向政府企业双主导型过渡的趋势
　　从R&D资金投入结构上看，我国长期以来一直属于典型的政府主导型，见表2。但是政府投入比重基本上一直呈下降的趋势，1995年政府投入比例刚好下降至50%，2000年进一步下降为33.4%。从资金投入的比例特征上显示，我国的R&D资金投入主体已经开始从政府主导型向政府企业双主导型过渡。
　　根据联合国科教文组织对国家工业化进程划分标准，中国目前基本是处于工业化第一阶段的后期，开始了向工业化第二阶段的转化。伴随着这种转化，我国R&D投入的主导模式转化的外部条件也将开始形成，表现在：
　　（1）从90年代开始的中国经济的起飞，使国家经济出现了持续快速的增长态势，GDP的增长一直保持在7%以上，90年代中期曾达到两位数，增幅最高的1992年达到14.2%。这个速度要好于发达国家当时的水平。从R&D投入规模来看，其变化与GDP的增幅变化有较强的相关性。
　　（2）国有大中型企业的转型和改制的进行，在很大程度上推进了企业市场化的进程。我国大中型企业在一定程度上已经具备了作为R&D的投入主体和执行主体的能力，在90年代的后期，大中型企业对R&D的投入出现了较大幅度的增长，见表3。
　　（3）从时间的匹配上，与世界相关国家的对比也十分接近。1994年我国政府R&D资金来源的比例为57.7%,这与1970年的美国、1978年的韩国的R&D资金比例相当，而美国、韩国正是分别在1970、1978年开始进行模式转换，过渡期分别为6年和5年。我国大约从2000年开始出现转型，从1994年算起过渡期大约也经历了6年时间，这与美国和韩国的模式变迁时间跨度是一致的。

表2 我国R&D资金来源结构分布 单位：%　

	政 府	企 业	其 他
1985年	79.0	18.0	3.0
1987年	60.9	39.1	－
1988年	56.6	43.4	－
1990年	54.9	23.4	21.7
1994年	57.7	32.4	9.9
1995年	50.0	35.0	15.0
2000年*	33.4	38.9	－

资料来源：科学技术部《中国科学技术指标1994》、《中国科学技术指标1996》和《R&D资源清查及分析研究参考资料》。
* 据《中国科学技术指标　2002》提供的资料，2000年我国R＆D资金来源结构为：政府资金占33.4%，企业资金占57.6%，国外资金占2.7%，其他占6.4%。主要区别在于：本文作者没有将银行给企业的货款计入企业资金范围内。——编者注。

表3 全国大中型企业R&D支出及其占销售收入的比重（1991～1999年）

资料来源：科学技术部《中国科学技术指标2000》。

2. 过渡期的模式仍然具有较强烈的政府主导型的特征
种种迹象表明，这种过渡模式本身仍然带有较强烈的政府主导型的特征。反映在：
　（1）尽管政府对R&D资金投入的比例出现了逐年递减的趋势，而且在2000年有一个突变式的下降。但从对六类国家级科技计划项目的资金支持上仍然是逐年增加的。到2000年政府在六类项目的投入资金占其全部科技费用总投入的比例，从1994年的13.6%提高到40%以上。对高校和国家重点科研机构的R&D资金投入增加了近2倍[3]。
　（2）在企业R&D资金投入中，有一部分是企业按政府资助的一定比例而投入的配套资金。同期在国家级科研项目的投入上，政府资金的增幅为3倍，而企业的增幅为7.9倍。说明企业作为投入主体和执行主体，其行为在很大程度上是受政府政策的影响，企业在R&D活动中的行为方式在某些方面也仍然是政府行为的结果。
　（3）我国企业整体缺乏竞争力，尤其是缺乏国际竞争力是不争的事实。其中很重要的原因是，我国大中型工业企业近些年R&D资金投入水平普遍偏低。尽管近几年大中型工业企业R&D资金有了显著增长，但是R&D活动的规模还不大，特别是R&D资金占销售收入的比重仍然很低。90年代以来一直在0.5%左右，1999年也只有0.6%，见表3。而在发达国家R&D资金支出占销售收入的比重一般是3%～5%,高新技术企业达到10%,有些企业甚至达到20%。这说明我国企业与发达国家相比，还有较大的差距，从政府主导型到企业主导型模式的转变还需要相当长的一段时间。
3. 在政府R&D资金投入中，中央政府的主导型地位突出
　　政府主导型模式的一个重要特征是，就是突出和强化中央政府的主体地位。在我国目前的R&D资金投入中，中央政府的主导型地位明显高于地方政府。
首先，从资金投入的比例上看，中央政府的资金投入要明显大于地方政府，我们可以通过财政科技拨款来间接反映这种事实，见表4。
其次，在政府支持的项目R&D经费中，国家项目占有绝大部分。在一般情况下，资金是随科研课题项目分配的，而项目的课题指南又是由国家委托有关的部委办确定的，地方课题指南是在国家课题指南的基础上产生的。因此无论是科研机构，还是高校研究机构，甚至企业研究机构的R&D活动大都是围绕着国家确定的研究内容和研究方向展开的，而争取中央政府的R&D经费的支持，则成为从地方政府到各执行主体行为的最重要的目标。

4. 区域R&D投入不均衡与中央政府的R＆D资源的地区分布直接相关
　　地区R&D资金投入总量的不均衡，除了区域经济、文化教育和科技发展水平存在一定的差异外，还有一个客观因素，即R&D活动的集群分布的不均衡，形成的在争取政府R&D资金上的区域优势。我国长期以来，各种因素导致我国区域的科研集群和产业集群的分布极不均衡。例如国家重点科研机构、重点院校和国家重点支持产业（特别是与国家安全有关）的布局相对集中在几个地区，如北京、西安等。这些企业和机构一直是政府，特别是中央政府资金投向的重点对象。因此，这些地区的R&D资金投入无论是在总量上还是在相对比例上都明显高于其他地区。这种情况的出现，也在一定程度上，体现了政府主导型模式的运行特征。
　　上述分析表明：根据国际R&D投入模式的转换规律，就中国目前的工业化发展阶段，已经有迹象表明中国R&D投入模式开始出现从政府主导型到政府企业双主导型过渡的趋势。但这种转换不宜过快，在相当长的一段时期内，它仍将表现为企业弱势主导。但可以考虑在现有模式的框架体系下，构建多元化的投入激励机制，建立市场化的良性循环系统，为向企业主导模式的转换创造条件，以最终实现R&D投入模式的高效化和制度化。
四、与R&D投入模式相应的政策研究
　　我国R&D投入模式的基本定位，为我们探讨R&D的相关政策的适用性和有效性提供了基础和依据。如何尽快地解决R&D资金投入和使用的制度化、国际规范化和产出效率等问题，是我们研究有关政策的基本出发点。要研究的问题很多，包括：
　　 有关R&D的投入总量问题
　　从我国目前的R&D投入总量及其占GDP的比重看，2000年已经增长到1%。但与国际主要发达国家和新兴工业化国家相比差距仍然较大（见表5），问题的关键在于如何解决R&D资金投入不足。但再行提高的可能性到底有多大？在经济增长逐渐趋于稳定的常态时，政府预算压力将会有增无减。依赖政府加大资金投入的思路，其实际意义并不大。因此，如何有效动员社会资金，将是未来政策研究的一个重点。它将涉及投融资机制、管理监督机制、激励机制等一系列制度创新和制度安排。

表5 中国和部分国家R&D投入及其占GDP比重

　　 有关资金的投入比例问题
　　目前政府和企业的投入比例分别为33.4%和38.9%，这个比例会在一定时期相对稳定。从国际发达国家的政府投入比例看，绝大多数国家政府的投入比例均保持在1/3弱的水平上。这是国家在对总体经济引导和控制而需要的必要比例。国家的基础科学研究领域、国家安全保障的科研领域、对人类发展有重大影响的研发领域等都必须要由国家支持。因此，需要讨论的问题不在于如何增大政府的投入比例，而是在如何提高政府的投入效率上。
　　 有关资金投入的效率问题
　　从目前政府R&D投入的管理看，一方面加强了对项目的审批；另一方面要求企业对政府经费项目有相应的资金配套；以期从风险控制的角度，提高经费投入的效率。但这仍然是一个软约束机制。为了获得项目经费，各个行为主体难免会发生投机行为和违规行为。现行体制下制度安排的内置性矛盾，使问题的解决更为复杂。尤其是政府资金的投入，在主体缺位和虚位的情况下，效率保证只能更多地依赖组织约束和道德约束。因此一方面资金的来源极其有限，资金投入总是处于缺血状态；而另一方面有限的资金投入，却不能保证产出效率和产出水平。一味地谈加大投入量或投入比例，而没有有效的监督管理机制，是不能解决问题的。
　　 有关R&D资源配置方式问题
　　在有限资源投入的前提下，要与世界差距缩小，还要考虑一个重要问题，即政府对R&D资源配置的方式和效率的选择。政府对R&D投入的支持，决不是仅仅体现在资金的投入，而更为重要的是体现在政策投入。政策引导着资源配置，而资源配置的方式则直接影响投入的产出效率。
　　 有关R&D的监督管理问题
　　在我们对监督管理系统进行研究和讨论时，通常是将更多的注意力集中在对项目评审，及项目启动后至项目鉴定前的过程监督，而忽视对项目成果价值实现的追踪。在政府资助的高等学校与研究机构的项目中，有相当一部分项目的研究仅仅停留在实验数据和研究报告上，项目申报的价值与项目的实际价值实现几乎完全无关。这实际也是效率损失的一种表现。毕竟在R&D活动的三大类研究中，基础研究项目占的比例较小，而且即使是基础研究项目，其中相当一部分的成果的后期转化，仍然可以用直接价值评价标准衡量。当然，该问题的解决，不仅依赖于R&D系统本身的管理与监督的有效，同时也要求其外部环境支持的有效性。一个最有说服力的事实是，项目的获取，往往与职务和职称的晋升有关，但成果的价值实现与个人利益并不一定有直接的联系。项目越大，参与部门人员越多，这种成果价值实现的过程就会越艰难，越缺乏激励。所以R&D监督管理系统的建立，在一定程度上，是通过激励机制或约束机制，解决出资人、资金使用者、管理者和受益者之间的利益关系。

参考文献
[1] 科学技术部 《中国科学技术指标2000》 北京 科学技术文献出版社。
[2] 中国科技发展研究报告课题组 《中国科技发展研究报告1999》 北京经济管理出版社 1999版。
[3] 范保群　张晶 “R&D经费来源结构转变的国际比较与我国转变模式选择” 《研究与发展管理》1999年第4期。
[4] (美) 西蒙·库兹涅茨 《各国的经济增长——总产值和生产结构》 北京 商务印书馆 1999版。
[5] 吴贵生 “加入WTO后对中国科技影响的研究报告” 2001年国家科技部内部培训班报告 未出版。
[6] 艾强　罗浩东 《卓越科技管理》 广州 广东经济出版社 2001版。

来源：邓向荣 文　青（南开大学经济学院）