政府研究机构20年巨变 

胡乐真（中国科学技术指标研究会）
成邦文（华中科技大学管理学院）

    到今年 3 月，我国的科技体制改革已进行了整整 20 年。政府部门属研究与开发机构（以下简称政府研究机构）作为我国 R&D 活动的一支生力军， 20 年来改革与发展的状况如何，是各级政府部门和社会各界关注的一个热点。本文拟以我国科技体制改革的进程为线索，通过翔实的科技统计数据来反映政府研究机构 20 年来发生的巨大变化。在本文中，如无特别说明，政府研究机构是指自然科学和工程技术领域、社会科学与人文科学领域以及科技信息和文献领域的县以上政府部门属研究与开发机构。

    一、政府研究机构改革的历史回顾

    政府研究机构的改革，大致可以分为以下两个阶段：
    第一阶段：科技拨款制度改革
    政府研究机构第一阶段改革以 1985 年 3 月《中共中央关于科学技术体制改革的决定》的颁布为起点，一直到 20 世纪 90 年代初期为止。这一阶段改革的基本出发点是改变政府研究机构的运行机制，主要改革措施是科技拨款制度改革。
    科技拨款制度改革，对从事基础研究、应用研究、技术开发和公益性科技活动的政府研究机构，分别实行了科学基金制、技术合同制和包干制等分类管理。改革实践表明，政府研究机构通过技术合同、成果转让、技术入股、联办企业、申请科技基金及科技信贷等方式，改变了单纯依靠政府拨款的局面，开辟了科技经费多渠道的广泛来源，既促进了科技成果的商品化、产业化，也使科技经费数额有了较大的增长。 1991 年，全国自然科学和工程技术领域县以上政府研究机构经费收入总额为 225.8 亿元，比 1988 年增长了 62.1% 。其中：政府拨款 87.9 亿元，比 1988 年增长 25.8% ，占经费收入总额的 38.9% ；横向收入 108.2 亿元，比 1988 年增长 97.8% ，占经费收入总额的 47.9% ；银行贷款为 17.7 亿元，比 1988 年增长了 1.53 倍，占经费收入总额的 7.8% 。在 1988~1991 年四年间，政府拨款所占比重下降了 11.2 个百分点，而横向收入所占比重上升了 8.6 个百分点。横向收入已经成为政府研究机构最主要的经费来源。至此，全国技术开发类政府研究机构减拨事业费已基本到位，初步实现了运行机制的转轨。
    第二阶段： “ 稳住一头，放开一片 ”
    20 世纪 90 年代科技体制改革的指导方针是 “ 稳住一头，放开一片 ” 。 “ 稳住一头 ” 是指按少而精的原则，重点稳住一支精干的基础性研究、高技术研究、重大科技攻关和重点社会公益性研究的科技队伍。 “ 放开一片 ” 是指放开技术开发型、科技服务型和大部分社会公益型的机构，通过结构调整，人才分流，将这些机构引向市场，以各种形式进入企业、或创办各种经济组织形式的科技型企业，或整体向科技型企业、企业集团转化。 “ 稳住一头，放开一片 ” 方针的提出，标志着政府研究机构改革的重点从运行机制改革转向系统结构调整。
    贯彻 “ 稳住一头，放开一片 ” 方针的前期，主要是通过 “ 人员分流 ” 实现的。从 1999 年开始，按照《中共中央、国务院关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》的要求，政府研究机构系统结构调整在全国范围展开。
    技术开发类政府研究机构的改革方向是企业化转制。 1999 年 2 月，国家经贸委管理的 10 个国家局所属的 242 个研究机构率先进行转制。 2000 年 10 月，建设部等 11 个国务院部门属的 134 个技术开发类机构开始实行转制。
    公益类政府研究机构的改革方向是分类管理。 2001 年，水利部、国土资源部、国家林业局、中国气象局 4 部门所属的 98 个研究机构的分类管理改革全面启动。 2002 年农业部等 9 个部门的 107 个机构的分类改革全面启动。第三批卫生部等 5 个部门 43 个研究机构的分类管理改革于 2003 年正式启动。这三批 18 个部门共启动了 248 个研究机构的改革，占中央部门属公益类研究机构的 94% 。其改革方案为：按非盈利性机构管理，国家给予重点支持的有 89 个；转为企业的 61 个；并入大学、转为其他事业单位、中介机构的共有 98 个。
    在中央部门属机构改革的带动下，地方开发类和公益类机构的改革也全面启动，稳步推进。经过三年多的努力，开发类研究机构企业化转制已基本完成，发展势头良好，社会公益类研究机构的改革全面启动，进展顺利，取得了成效。
    截止2003年底，共有1149个研究机构已经转制和实行了分类管理。这些机构的人员总数21.4万人，其中科技活动人员 11.6万人，经费收入478.1 亿元。这些机构的人员总数和科技活动人员占全国政府研究机构总量的比例分别为37.5% 和28.5% 。
    从隶属关系看，已转制和实行分类管理研究机构中，中央部门属机构 321 个，仅占 28% ；人员 13.0 万人，科技活动人员 7.1 万人，经费收入 326.7 亿元，分别占 61% 、 61% 、 68% 。
    从学科分布看，主要集中在工程科学与技术领域，该领域已转制和实行分类管理的研究机构共计 933 个，人员总数 18.9 万人，其中科技活动人员 10.9 万人，经费收入 435.8 亿元，分别占相应的人员和经费总数的 81% 、 88% 、 94% 和 91% 。
    从机构规模看，在已转制和实行分类管理的机构中， 100 人以下的机构有 838 个，占 73% ，但这些机构的人员与经费所占比例不高，人员总数 6.4 万，科技活动人员 2.99 万人，经费收入 108.6 亿元，分别占相应的人员和经费总数的 30% 、 26% 和 23% 。
    从机构服务的国民经济行业的分布情况看，主要集中在工业行业，计 908 个机构，人员总数 18.5 万人，其中科技活动人员 10 万人，经费收入 433.4 亿元，分别占相应的人员和经费总数的 79% 、 86.4% 、 86% 和 91% 。详见表 1 。

表 1 　已实现转制与分类管理改革的机构的科技资源按国民经济行业分布 （ 2003 年）

    从改革的模式看，至 2003 年底，在 1149 个已改制和分类管理的机构中， 1003 个机构以各种形式转为或进入了企业，其科技活动人员为 10.2 万人，经费收入 443 亿元，政府拨款 38.2 亿元，分别占 1149 个机构相应总量的 88% 、 93% 和 87% 。其余机构已转变为非企业单位，如并入高等学校、转为中介机构、成为其他部门或机构的非独立科技活动单位。

    二、政府研究机构改革带来的变化

    经过 20 年的改革，我国政府研究机构的面貌发生了根本性的变化，具体表现在以下几个方面。
    1.科技活动人员总量逐年减少
    自 20 世纪 90 年代以来，政府研究机构科技活动人员呈逐年减少趋势。详见图 1 。

图 1 　政府研究机构科技活动人员的变化趋势（ 1991~2003 年）

    2003 年政府研究机构科技活动人员总量为 40.6 万人，比 1991 年减少 39.1 万人，减少的比例高达 49.1% ，年均减少人数高达 3.25 万人。其中 1998~2001 年 3 年间，科技活动人员减少 16.1 万人，减少比例高达 27.4% ，年均减少人数约为 5.4 万人。
    科学家工程师人数也显著减少。相对于科技活动人员而言，减少的比例要小一些。 2003 年，政府研究机构科学家工程师数量为 26.7 万人，比 1991 年减少 14.1 万人，减少比例为 34.6% ，年均减少人数为 1.2 万人。其中 1998~2001 年期间，科学家工程师减少了 9 万人，减少比例达 24.6% ，年均减少人数为 3.0 万人。
    从图 1 可以看出，2002 年、2003 年，政府研究机构科技活动人员及科学家工程师虽然仍在进一步减少，但势头已趋平缓。
    2.科技活动人员的总体素质不断提高
    2003 年，我国政府研究机构科技活动人员中的科学家与工程师比重达到 65.8% ，比 1998 年提高了 3.6 个百分点。科技活动人员中具有博士、硕士学位的比例分别为 4.54% 和 9.11% ，比 1998 年的 1.5% 、 6.5% 有了明显的提高， 1991 年这两项指标仅为 0.4% 、 4.17% 。这两项指标的增长主要发生在 1998~2003 年， 5 年分别提高了 3 个百分点和 2.6 个百分点，而在 1991~1998 年 7 年间分别提高了 1 个百分点和 2.3 个百分点。详见表 2 。

表 2 　政府研究机构人员结构的变化趋势 　　　　　　　　　　单位： %

    3.科技经费支出持续增长
    与科技活动人员总量逐年下降的趋势相反，政府研究机构的科技经费支出呈持续增长态势（表 3 ）。 2003 年，政府研究机构科技经费支出总额为 681.3 亿元，比 1991 年增长 3 倍，与开发类机构转制前的 1998 年相比，增长了 42% 。 2003 年，科技经费支出中政府资金为 535 亿元，比 1991 年增长 4.7 倍；与 1998 年相比，增长了 118.6% 。

表 3 　政府研究机构科技经费的增长趋势 （人民币现值）　　　　　　单位：亿元

    4.政府资金占科技经费支出的份额不断增加
    图 2 是 1991~2003 年期间政府研究机构科技经费支出中政府资金份额的变化趋势。图中曲线明显呈 “ 两边高，中间低 ” 的凹形。迄至 1991~1992 年，虽然开发类研究机构减拨事业费已经基本到位，但就政府研究机构整体而言，政府资金在科技经费支出总额中所占份额仍然超过 50% 。随着 “ 稳住一头，放开一片 ” 方针的贯彻实施，一部分政府研究机构的经济实力有了较大增长， 1993~1998 年期间，政府资金所占份额都在 50% 以下。从 1999 年开始，这一比例迅速上升，由 45.3% 提高到 2003 年的 71.3% ，在 1998~2003 年 5 年间提高了 26 个百分点。 1999 年以来，政府研究机构的经费结构出现了明显的变化，科技经费来源以非政府资金为主已转变为以政府资金为主。其原因，一是国家经济实力不断增强，增加了对政府研究机构的经费投入，使政府资金的比例提高，二是机构的转制和分类管理改革导致非政府资金的比例进一步下降。政府研究机构的系统结构已经发生了很大的变化，目前主要包括综合科学研究型、农业、公益型研究机构以及国防系统的研究机构，这些机构的性质决定了科技经费以政府资金为主的特点。

图 2 　政府研究机构科技经费支出中政府资金份额的变化趋势（ 1991~2003 年）

    5.人均科技经费明显提高
    由于经费强度不断提高，人均经费偏低的状况已经基本得到扭转。 2003 年，按科技活动人员平均的科技经费支出和政府拨款分别达到 16.8 万元和 13.2 万元，比上年分别增长 12.3% 和 9.8% ； R&D 人员平均研究与发展经费达到 19.56 万元，比上年增长 14.7% 。近十多年来，政府研究机构的各项人均经费持续增长。特别是 1998 年以来，在经费基数比较大的情况下仍然增长很快，按科技活动人员平均的科技经费支出年均增长 15.5% ，总共增长了一倍；按科技活动人员平均的政府拨款年均增长 25.9% ，总共增长了 2.2 倍；按 R&D 人员平均研究与发展经费年均增长 13.6% ，总共增长了 90% 。详见表 4 。

表 4 　政府研究机构人均经费的变化趋势　　　　　　　　　　　 单位：万元

    6.政府研究机构的整体结构发生了很大的变化
    表 5 将现有政府研究机构按其所服务的国民经济行业归并为 3 大类：综合类，社会公益服务类，产业服务类。综合类机构是在自然科学、工程技术、医学、农业科学以及社会人文科学领域主要从事科学研究即知识创新的研究机构。社会公益服务类机构包含农、林、牧、渔业研究机构，地质勘查业、水利、环境和公共设施管理业、教育、卫生、社会保障和社会福利业、公共管理和社会组织的研究机构，气象服务、地震服务、海洋服务、测绘服务、技术检测、环境检测、工程技术与规划管理和其他专业技术服务的研究机构。产业服务类机构包括工业、建筑、交通和第三产业的通信、计算机服务业和软件业等研究机构。

表 5 　政府研究机构的科技资源按行业分布情况 （ 2003 年）

    从按服务的行业分类看，政府研究机构的科技资源主要集中于综合科学研究类机构，其次是社会公益服务类机构，产业服务类机构占有科技资源的份额最小。 2003 年，政府研究机构的科技活动人员以及科学家工程师总量中，综合类研究机构的比例分别为 55.7% 和 54.3% ，占有一半以上的科技人力资源；科技经费支出总量中综合类研究机构的比例更高，为 63.6% ，接近三分之二，比科技活动人员的比例高出 8 个百分点。社会公益服务类研究机构占科技活动人员总量以及科学家工程师总量的比例分别为 34.9% 和 35.8% ，占科技经费支出总量的 28.2% （其中农林牧渔业的上述指标分别为 15.4% 、 14.3% 和 9.9% ）。产业服务类机构占科技活动人员以及科学家工程师总量的比例分别为 9.4% 和 9.9% ，占科技经费支出总量的 7.2% 。
    政府科技拨款在各类政府研究机构中的分配比例为：综合类研究机构， 71.7% ；社会公益服务类， 23.1% ，其中农、林、牧、渔业机构为 10.2% ；产业服务类机构为 5.2% 。从按科技活动人员平均的政府拨款看，综合类研究机构已达到 17 万元，社会公益服务类机构为 8.7 万元，产业服务类机构为 7.3 万元。综合类研究机构政府拨款的强度是其他两类机构的两倍。
    7.科技活动结构发生了可喜的变化
    政府研究机构的科技活动结构发生了以下两个变化：
    一是 R&D 活动在整个科技活动中占有经费和人力资源的份额明显提升。 1991 年来，政府研究机构的 R&D 经费的增长速度一直以高于科技经费的速度增长，特别是 1999 年实行企业化转制和分类管理改革以来， R&D 经费在科技经费支出中的比例明显提升，由 1998 年的 48.8% 提高到 2003 年的 58.6% ，增长了 10 个百分点。从 R&D 人员占科技活动人员比例的变化趋势看， 1991 年以来呈逐年提高态势， 1998 年后提高较快，由 1998 年的 38.6% 提高到 2003 年的 50.3% ，增长了近 12 个百分点。详见表 6 。

表 6 　政府研究机构 R&D 活动占有科技资源的比例

    二是基础研究、应用研究在 R&D 活动中的比例在不断增长。 2003 年， R&D 经费支出中基础研究与应用研究的比例分别为 11.8% 、 35.3% ，两者合计接近二分之一。这种增长，主要发生在 1988 年以后。 1991 年，基础研究与应用研究的比例合计为 33.6% ， 1998 年为 35.6% ，仅提高了两个百分点， 2003 年增长到 47.1% ， 5 年提高了近 12 个百分点。详见表 7 。

表 7 　政府研究机构的 R&D 活动结构　　　　单位： %

    以上两个变化，说明政府研究机构科技活动的重心正由低端向高端转移，创新和探索的成份正在逐步增长。

    三、几点看法

    政府研究机构 20 年来发生的变化说明了什么？它给人们什么样的启示？关于这个问题，我们有以下几点看法：
    1. 综上所述，政府研究机构科技活动人员数量逐年减少，人员素质不断提高，科技经费支出快速增长，人均科技经费支出显著提高，科技活动的重点逐步转向 R&D 活动和科学研究活动，说明我国的政府研究机构开始从过去的粗放型发展模式转向集约化发展道路。这是符合国际惯例和科技发展规律的。因此，迄今为止，改革的发展进程是健康的，改革的成效是卓著的。
    2. 政府研究机构 20 年来所发生的变化是巨大的，而形成这种变化的原因是多方面的。其中最主要的是政府研究机构改革适应了政府职能转变的要求。例如改革拨款制度、 “ 稳住一头，放开一片 ” 、开发类研究机构企业化转制、社会公益类研究机构实行分类管理，等等，其源头盖出于适应政府转变职能的需要。正是由于这一点，政府研究机构改革不是小改小革，而是从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨。体制转轨是根本性的变革，变革的结果必然带来根本性的变化。目前，我国政府研究机构的改革正在逐步深入，而政府部门转变职能的改革也尚未完成。在这一动态变化过程中，总的发展趋势已经十分明朗：政府研究机构的运行机制和体系结构，正与市场经济条件下政府履行职能的需要逐步贴近，形势喜人。但迄今为止的改革成果仅仅是初步的，随着今后改革的进一步深入，政府研究机构必然还会发生更加令人鼓舞的变化。
    3. 在科技体制改革初期，国家采取改革拨款制度，核减技术开发型研究机构的事业费，促使大部分政府研究机构主要通过市场组织收入。而如今政府研究机构又转变为主要依靠政府资金开展科技活动。这两者似乎是自相矛盾的，其实两者是完全统一的。当初国家之所以采取改革拨款制度的办法是因为进行结构调整的条件尚不成熟，也正由于以拨款制度改革为代表的一系列改革科技运行机制的措施的贯彻实施，为今天的开发型机构的企业化转制、社会公益型机构的分类管理奠定了基础。自然，在正常情况下，政府研究机构的设置是由于政府履行职能的需要，其所需经费理应由政府拨款解决。因此，近年来我国政府研究机科技经费支出中政府资金份额上升的现象原本是正常的，这并不是复旧，而是合乎逻辑的回归。
    4. 政府研究机构的改革还没有完全到位。例如， 2003 年我国政府研究机构的 R&D 经费支出占全国 R&D 经费支出总额的比例仍高达 25.9% ，说明政府研究机构的总体规模仍然过大；政府研究机构仍大量从事非 R&D 活动， R&D 活动中科学研究的比重仍然偏低；政府研究机构中还有一定数量的机构需要转制和分类管理；余下的政府研究机构不同程度上存在着专业设置重复、分工不合理等问题，需要进一步调整和整合；等等。由此看来，今后政府研究机构的改革还有很长的路要走。