科技指标的发展与应用：在国际环境中加拿大的经验

弗莱德·高特（加拿大统计局）

    一、引言

    本文按照国际组织制定的标准与定义讨论、分析了加拿大科技指标的发展与使用情况，列举了三个指标发展的例子：信息社会、生物科技和科技人力资源。科技人力资源及相关指标这一主题将贯穿于整篇文章中。
    本文提出的问题十分重要，超越了描述活动的指标本身，例如 R&D 经费支出，或企业创新的倾向。这导致了需要包含与系统中其他参与者相联系的指标，这些参与者是基金组织、政府政策部门，在上游可以追溯到网络以及合作者，在下游还有产出如学术论文、专利、产品、工艺和高素质人才。政府对通过资助 R&D ，完善和实施知识产权法，促进创新、技术扩散和先进管理经验而获得的经济与社会效益感兴趣，为了反映这些需求，需要将各种指标放在一起，而非单独考虑。
    在加拿大，促进科技的政策用监测政策的指标来表述。当然，指标不仅用于监测，同样也用于评估、目标制定（ Benchmarking ）和预测。监测是以现在为参考基准，对活动在选定时期的位置进行测度。评估以完成的或正在进行的项目为对象，是通过回顾过去来评定项目的政策性或计划性目标是否达到，资源是否有效地分配和用于支持目标的完成。目标制定是测度系统现在的状况、与未来目标之间的关系，确定使系统向着目标前进的、最好的实施方法。目标制定是一种前瞻性行动。预测并非直接针对目标，但具有远见性，是识别新兴的技术、实践和市场，或是识别具有破坏性变化的过程。本文将关注与科技相关的监测活动、联系和产出的指标。
    有许多国际组织参与科技统计指标活动，经济合作与发展组织（ OECD ）在与欧盟统计局和欧共体统计办公室的密切合作下，制定了收集与解释科技统计活动数据时需要的定义与概念。除 OECD 和欧盟（ EU ）外，还有联合国的有关组织，例如联合国教科文组织（ UNESCO ）及其统计办公室，联合国教科文组织统计研究所（ UIS ）。描述“数字分化”和“知识分化”的指标涉及国际通信联盟（ ITU ），联合国贸易与发展委员会（ UNCTAD ），通讯领域中联合国教科文组织的合作网络， Orbicom ，以及其他国际和地区组织。
    虽然有很多国际组织，但本文主要关注 OECD 的作用，以及他如何、何时制定了新的指标及其定义与指导方针。本文列举了 R&D 、创新、信息社会和生物技术这四个例子，用来说明这一过程及其原因。科技人力资源指标还用来举例说明该过程中哪些地方不够好，关于这一点还将在列举的加拿大最近的三项调查中进行讨论。
    加拿大的三项措施涉及信息社会、生物技术和科技人力资源的指标，科技人力资源指标同 OECD 的一项新的计划有联系。在这三个例子中，技术的和社会的变革是贯穿其中的影响因素，影响着指标的发展。
    最后，本文还就经济与社会不断发生变化的环境下的指标发展问题总结了经验。这些经验包括制定指标的国家间的双边合作， OECD 成员国间的进一步合作。关于新的科技指标或现有指标的新用法，在 2006 年举行的 OECD 会议将提供一个机会设定未来 10 年的发展日程。

    二、科技指标在加拿大的发展与应用

    R&D 指标变得更加详细
    40 年来，加拿大的科技统计涉及各经济部门的 R&D 活动、经费支出、资金来源及人力资源特征。在早期，政府主要的关注点是在各经济部门进行更多的 R&D 活动以及对那些预期需要增加的指标进行评估。近期，政府关注的问题是，政府各种计划对 R&D 投资的回报情况以及将要发展的优先领域情况。
    在加拿大，对自然科学与工程领域进行产业 R&D 活动的政策鼓励主要体现在税务部门（ CRA ）的科学研究与试验发展计划上。该计划规定，为小型的 R&D 执行单位提供 35% 的投资赋税优惠，对其他执行单位提供 20% 的投资赋税优惠。在有些省，还有额外的 R&D 税收优惠政策。然而，这些优惠有一个共同的特点，就是不包括社会科学和人文科学研究领域。对这一税收情况正在进行监测，并于 1997 年进行了最后一次评估 (Department of Finance Canada and Revenue Canada 1997) 。
    高校的 R&D 活动由加拿大基金委员会、自然科学与工程委员会、社会科学与人文科学研究委员会和加拿大卫生研究会拨给学校的科研补助金来支持。加拿大创新基金提供基础设施拨款，但需要匹配资金。此外，还有捐款，产业部门、海外公共机构以及联邦政府和地方政府也会提供合同经费。
    上世纪 60 ～ 70 年代，是大学数量的扩展时期，这一期间雇用的人员现在即将退休。为了解决对高素质研究人员的需求，基金委员会和加拿大研究教授计划提供基金用于吸引和挽留高级、年轻的研究人员。
    然而，当研究变成一种比较复杂和昂贵的活动时，就要为稀缺资源选择投向。 Ziman 指出“当预算有限时，如何在一定数量的领域保持竞争力水平已成为研究机构的根本问题。”这是一个使用指标来说明与分析问题的例子。为分析与说明问题，加拿大统计局采用一套标准的社会经济目标对联邦政府进行调查，统计出 R&D 经费数据、政府部门 R&D 活动的分布以及为什么要进行这些 R&D 。联邦政府以外的捐赠、拨款以及合同数据已包含在接受部门和产业部门的有关统计资料中。仍然不能回答的问题是“政府投资的回报是什么？”回答这一问题需要设置一系列指标。

    知识产权管理是公共机构的一个政策问题
    目前，私营部门受市场激励管理其知识产权，这就产生了问题：政府实验室、大学以及医院中的知识产权是否需要商业化以增加就业和创造财富。
    在联邦政府的直接干预下，政府同加拿大大学联合会达成了一项协议。大学同意将其研究工作倍增并将其商业化成果增至三倍。作为回报，联邦政府将对大学进行的研究提供所花费的间接成本。虽然多年来高等教育的 R&D 活动是估计的，但却采用调查的方法统计大学和医院的知识产权管理，其中包括从许可证获得的收入以及公司创造的收入。如果知识产权商业化的收入是一个指标，那么借助大学获取 R&D 资金和获得合同总量指标用于评估目的的绩效指标仅仅是迈出很小的一步。目前，虽然有包含各大学的公共领域的拨款和合同的数据，但还没有这一层次的知识产权收入数据。这些新的指标被用来监测政府目标的进展情况。

    创新产生价值
    通过 R&D 创造的新知识从经济上看是重要的，但是开发新的或有重大改进的产品并推向市场，开发新的或有重大改进的生产工艺也同样重要。在 OECD 的《奥斯陆手册》中，这些都是创新活动。
    毫不奇怪，为促进创新活动，政府已经制定了创新政策，为对创新活动进行监测、对目标进行检查，也制定了指标。首次对创新进行观察得出的结论之一就是：进行创新的公司远多于进行 R&D 的公司，并且这种差异与公司的规模有关；大公司更倾向于进行创新和 R&D ，小公司倾向于仅从事创新；为了生存，所有的公司都不得不向市场推出新的产品或为现有的产品占领市场寻找更有效的手段。
    创新天生就是一种网络性活动，它能利用大学、政府实验室、其他公司和消费者的劳动。其他的公司可能是客户、供应商或竞争者。其问题就在于他们在本地的、地区性的、全国性的以至国际性的创新系统中处于什么地位。这就要求对系统的描述指标超越创新活动指标本身，应该包括反映相互联系的指标和产出指标。
    在过去 5 年中，加拿大统计局组织实施了下列调查： 1999 年的制造业和部分主要行业创新调查， 1999 年的建筑业及相关行业的创新、先进技术的示范性调查， 2003 年的部分服务业创新调查。这些调查及其分析使我们能更好的理解加拿大的创新活动并且对联邦政府政策的监测和政策目标的检查做出了贡献。一份检测联邦创新策略的报告，由加拿大管理委员会撰写，将于 2004 年底公布。

    关注商业化
    政府与产业部门认为创新对于企业的生存非常重要。在向市场推出新产品或者新工艺的过程中，筹措资金是重要的。大公司可以从收入或举债获取必要的资金，小公司资产有限，不易获得资金。其结果，就需要用指标反映资金的来源，特别是用资金的来源指标反映中小型企业的创新障碍。这也就使人们对反映向企业创新提供资金的指标感兴趣。

    技术的采用与实践
    20 世纪 80 年代，科技政策对于使用和计划使用先进技术感兴趣，尤其是在制造业，办公自动化也是感兴趣的一个方面。美国的人口普查局、加拿大统计局和澳大利亚统计局都进行了大量的调查。这些调查提供了一种按照使用技术或计划使用技术来进行行业与领域分类的方法。加拿大最近的一次调查是在 1998 年。
    对于技术应用的关注还在继续，但变得更加的详细。加拿大统计局进行了一次关于信息与通信技术应用例如电子商务的跨经济部门调查。同时还进行了关于生物技术产品和应用的调查，并开始关注纳米技术。本文第五部分对这些活动进行了更详细的描述。
    随着对技术应用调查的更加专业化，进入 21 世纪以来，人们对测度技术在商业方面的应用开始感兴趣，特别是那些有利于提高企业能力的部分。与此对应，一些 OECD 国家进行了有关知识管理实践的试点调查。知识管理实践同增加生产力和创新之间存在联系 (Kremp and Mairesse 2003) 。

    从事研究的人力资源
    多年来在加拿大，从事研究的人员是按照研究人员、技术人员和技术服务人员进行分类与估算的。该估计数由四个部分组成：政府、企业、高校和私人非营利组织。在企业部门，研究人员按学位（学士，硕士，博士）进行分类。有了这些指标就可以进行历年 R&D 人员的组成和人均 R&D 经费支出的分析。
    虽然这些指标对于政策目标进展的监测非常有帮助，但这些指标不能用于劳动力中科技人员的分类，也不能在有资历的科技人员的产业分类中使用，因为这些人员并不全部从事 R&D 活动。这些问题以及与此相关的问题将在本文第五部分论述。

    普遍存在的关联
    在上述主题中，重点是 R&D 、知识产权管理、创新、商业化、技术的传播与应用以及 R&D 人力资源。各种调查中对所包含的关联的测度，与对活动的测度一样，是同等重要的。
    企业 R&D 调查主要是测度 R&D 资金的来源情况，查明来自国外的 R&D 资金。知识产权管理调查是通过专利许可把大学或医院与联合创建的公司联系在一起。创新调查收集创新信息来源的资料，就如同技术应用调查一样。
    在本文第五部分所述的教育调查中也存在对关联的测度，在统计部门分布外，加拿大科技论文的合著情况不仅用来分析地区间的联系，也被用来判别大学、政府部门和公司之间的关联程度。

    产出
    一种活动的产出可能是另一种活动。 R&D 活动可以产生受知识产权和商业秘密保护的发明，专利和受过训练的人员可能是与 R&D 活动有关的产出指标，创新活动可以增加市场份额或大大提高产品生产速度 (Cozzarin 2003) 。采用新技术和工艺也会增加产出。科技调查收集对被调查的活动进行分析所需的产出信息。

    三、指标的来源

    在刚刚提到的加拿大的例子里，新发展的指标是通过专门出版物发布的。在一些国家，指标的纲要，其中包括一些国际范围内的比较，是定期发布的。从国际范围来看，有 OECD 、联合国教科文组织统计研究所和欧盟委员会的出版物。
    在法国，有一个公共组织联合会，用《科学技术观察》收集科技指标，并且每两年发布一次（ OST 2002 ）。在德国，联邦教育科研部每四年发布一次有关科研的联邦报告，在其间的年份，对数据会有一次更新。数据来源于统计机关、部委以及非政府组织。在美国，国家科学基金会科学资源统计部（ SRS ）每两年发布一次指标报告（美国国家科学理事会 2004 ）。该报告包含的政府和工商企业数据是通过签订合约的方式收集的，其中由美国人口统计署对工商企业进行 R&D 调查，并由私营部门的公司收集其它领域的指标。
    指标出版物中的资料并非全都来自统计机关。将私营部门数据用于政府政策分析的例子之一就是戴维·金（ 2004 ）发表的有关国家的科学影响力的论文。在这篇论文里，他对援引自 Thompson 美国科学信息研究所 (ISI) 数据库的科学论文及其引文的出版级别进行了研究。该数据库取代研究所成为科学信息的来源。在这篇论文里，他研究了 31 个国家，被频繁引用论文中的 98% 都来自这些国家，他还注意到剩下的 2% 来自于没有被考虑在内的 162 个国家。这印证了这样一个观点：无论使用什么指标，世界上的科学技术活动都是高度集中的。当然这种情况可能会发生改变。
    国际上，涉及科技活动的有 OECD 的出版物，如每年发布两次的 OECD 《主要科学技术指标》（ OECD 2004 ）。联合国教科文组织统计研究所刚刚启动了 2004 年度科学技术统计调查，从 OECD 以外的联合国成员国收集数据。欧盟委员会（ 2003 ）现已完成了三项科技指标报告，这些报告也包含与政策主题相关的文章。
    此外，为了促进产业部门、技术或其他计划的发展，有很多组织收集并发布科技活动的指标。尽管很多统计数据的质量很高，但其统计方法和质量控制并不总像官方的统计数据那样透明。
    鉴于所有这些指标的多种来源，以及私人和公共决策者出于了解一系列科学技术活动、相互联系和产出的情况的需要，出现了统一标准和进行跨国比较的问题。

    四、国际组织的任务

    有很多国际机构从事科技指标方面的研究，其中包括 OECD 和联合国教科文组织统计研究所以及将研究对象集中于特定地区的组织。欧盟统计局（ Eurostat ）——欧盟委员会的统计机关——主要面向目前组成欧盟的 25 个国家，并且与 OECD 在科学技术指标的概念和定义的发展问题上紧密合作。合作是通过由欧盟统计局以观察员身份列席 OECD 的科技指标国家专家组（ NESTI ）会议，并由 NESTI 成员和秘书处成员以参加者或观察员身份出席欧盟统计局科技指标会议的方式进行的。
    亚太经合组织（ APEC ）的工业科学技术工作组，东南亚联盟（ ASEAN ）以及南美洲科学技术指标网（ RICYT ）（面向美洲间科学、技术和创新指标体系），适用于亚太地区、东南亚和拉丁美洲国家。非洲发展新伙伴的指标工作将会考虑非洲国家的特殊需要。还有从事科技指标及其应用研究的非政府地区间组织。例子之一是中东欧创新政策研究和教育中心（ CIPRE ），该中心为政府官员举办有关指标应用的研讨会（ Zelt and Zaman, 2004 ）。
    一些科学指标与发展问题相关，尤其是与信息和通信技术（ ICT ）的传播相关。与之相关的组织有国际电信联盟（ ITU ），联合国贸易发展委员会（ UNCTAD ）和联合国的地区机构，如联合国欧洲经济委员会（ UNECE ），联合国非洲经济委员会（ UNECA ），以及联合国拉丁美洲及加勒比地区经济委员会（ UNECLAC ）。
    就信息通信技术及其应用而言，国际政府统计协会与联合国 Voorburg 城市小组一样发挥着一定的作用。统计概念和定义是由 OECD 信息社会指标工作组（ WPIIS ）发展的。

    OCED 研究与发展指标的发展
    尽管有很多国际组织都对指标感兴趣，但指标发展的主要推动力量是 OECD 及其工作组。每套指标发展的基本过程是一致的，但在某些情况下却做得更好。为了证明这一点，我们先举四个成功的例子，其后还有不怎么成功的例子。
    典型例子是用于指导收集和解释 R&D 数据的《弗拉斯卡蒂手册》，第 1 版发行于 1963 年（ OECD 1963 ）。在第 6 版的附录 1 中叙述了该手册的历史。我们可以做一个简要回顾。
    20 世纪 50 年代末，很多国家出于自身目的开始收集关于 R&D 的数据，人们逐渐意识到做出共同定义和指标准则以支持国际间 R&D 数据比较的必要性。 OECD 的前身，欧洲经济合作组织（ OEEC ）参加了这一工作。 1957 年， OEEC 欧洲生产力局的应用研究委员会开始召开成员国专家会议讨论统计方法的问题（ OECD ， 1963 ： 151 ）。由此建立了一个特别专家组。 1962 年，他们召开了一次会议研究 R&D 测度的技术问题，会议的成果是《 R&D 调查的标准与规范建议》（ OECD ， 1961 ）。该文件于 1964 年被采用，并由此促成了研究与发展国际统计年（ ISY ），共有 17 个成员国参加（ OECD 1968 ）。
    《弗拉斯卡蒂手册》现已发行了第 6 版。该手册针对研究与发展的调查如何进行和统计数据如何应用中出现的变化不断作出相应调整。各个国家的调查结果载于 OECD 《主要科技指标》（ OECD ， 2004 ），以及其他 OECD 出版物中，如《科学技术和工业展望》（ OECD ， 2002a ）和《科学技术记分牌》（ OECD ， 2003 ）。
    最近， R&D 统计面临难题，这就是 1993 年修订手册（ Eurostat, et al,1993 ）时提出的在《国民经济核算体系》（ SNA ）中将 R&D 支出资本化的可能性的问题。自 SNA 产生以来， R&D 支出被看作是年度支出而非资本投资。如果发生改变，最老的科学指标手册以及甚至更老的 SNA 指导准则将需要与其挂钩，这对两者及其使用者们都会产生潜在影响。

    OECD 创新指标的发展
    第二个例子是测度技术创新。这一工作始于 20 世纪 70 年代、 80 年代提交给科技指标专家组并经过讨论的国家调查报告，在北欧工业发展基金会的帮助下，讨论结果于 1992 年形成了手册（ OECD ， 1992 ）。该手册被用来指导在欧共体进行的第一次创新调查（ CIS ， 1 ），同时也给非欧共体国家的创新调查带来了影响。
    根据第一版手册应用于国家调查时获取的经验，将手册从制造业扩展到所有市场经济活动及其他方面的建议接踵而至。欧共体统计局全程参与了这一过程和修订工作。此次修订始于 1995 年，手册第二版于 1997 年发表（ OECD/Eurostat ， 1997 ）并被用于 1997 年的第二次欧共体创新调查和 2001 年的第三次欧共体创新调查以及非欧盟国家的创新调查。
    目前由调查、分析和讨论而获得的对调查对象更深一步的认识引发了对手册的第二次修订，并产生了手册的第三版。在这一版里，创新的定义将不仅限于产品和工艺创新，还包括市场开发与工业组织和管理活动。就产品和工艺创新而言，将做到使新的调查结果仍将与先前的结果之间具有可比性，但在与人相关的创新方面将增添新的内容，其中一些在第三次欧共体国家调查中已经作过相关探讨 ( Eurostat 2004 ）。

    OECD 信息社会指标的发展
    第三个例子是信息社会指标的发展。这个问题不属于科技指标国家专家组的职责范围，而是在更高级别的信息、计算和通信委员会（ ICCP ）上提出的。 1996 年信息、计算和通信委员会意识到由于没有共同定义和可比较的数据无法开展有关信息社会的讨论。为了解决这一问题，信息、计算和通信委员会设立了一个信息社会指标特别专家组，并于 1997 年举行第一次会议。为了确保能与科技指标国家专家组所进行的工作保持联系，从 1997 年直到 2002 年，该小组一直由科技指标国家专家组的副主席领导。
    从历史上看，这是信息、计算和通信委员会第二次试图解决这些问题。第一次的成果是 20 世纪 80 年代的一系列会议，但没能达成持久的协议。当然，从法规、技术和通行做法的角度而言， 20 世纪 80 年代与 20 世纪 90 年代末和 21 世纪初相比有着很大不同。 1997 年正是新成立的统计专家组开展工作的恰当时机，那可能正是成功的关键所在。
    在 R&D 和创新指标方面，成员国有着丰富的经验，专家组第一次会面时决定采取一种循序渐进的方式，并将定义信息通信技术（ ICT ）部门确定为第一要务。 1998 年专家组完成了一份从事电子数据、信息和编码知识的显示、操作、存储和传播活动的生产与服务行业的清单。该定义由《国际标准产业分类》（第三修订版， ISIC ， Rev3 ）转换为其它分类标准（ OECD 2002b ）而获得，目前被用于经济统计数据的专门汇总，如 GDP （ Statistics Canada 2004f ）。
    1998 年，为了收集统计数据，特别专家组接受了定义电子商务的任务。截至 2000 年，专家组分别作出了一个广义的和一个狭义的定义，定义被用来指导电子商务数据的收集。 1999 年，专家组也被命名为信息社会指标工作组（ WPIIS ），其永久性地位得到确立。
    WPIIS 仍继续致力于发展对商业、家庭和个人有关的示范性调查以及制定与 ICT 产业定义相关的 ICT 商品的分类标准。 WPIIS 没有编写手册，但正在制订有关信息社会数据收集和解释的指导方针。这一方针将被 2005 年联合国信息社会世界峰会（ WSIS ）所采纳。
    2004 年， WPIIS 仍面临着最艰巨的任务，就是研究在 ICT 基础设施上传播的电子数据，信息、编码知识所构成的产品对经济和社会所产生的影响。

    OECD 生物技术指标的发展
    第四个例子是生物技术指标。在其他例子里，成员国有充足的信息，其中大部分来自私营部门。这些信息可以满足一时的需要，但在时间上不具有可比性，而且并非所有信息都是公开的。在 20 世纪 90 年代初由欧盟统计局牵头，曾有过对调查对象做出共同概念和定义的尝试。但是，相对于信息社会而言，由于新兴生物技术被越来越多地商业化， 20 世纪 90 年代的情况与 21 世纪头一年相比有着很大不同。
    在这种情况下，为了满足对公开的质量可靠的指标的需求，科技指标国家专家组在与生物技术工作组进行磋商后，于 2000 年设立了一个下属工作小组，负责相关政策问题，在五届年度会议之后，特别小组完成了相关定义、一份政策纲要、数据的收集和一次示范性调查。参加国由少数几个国家扩大到 30 个 OECD 国家中的 20 个，还有四个观察员国，其中包括中国。

    指标发展中的一般特点
    在刚刚提到的例子里，指标得到发展并被用于公共政策的过程是成功的。它们的一般特点是：一段时间的独立发展引发了对国际标准需要的认识； OECD 委员会的参与，使指导方针、手册或指南得以完成；部分 OECD 成员国间可比数据的生成，引发了对数据的收集和分享更加积极的参与；另外，要根据一些国家的经验对概念和定义进行修订。如果有领头国家将其资源用于推动工作的进展，也会对指标发展有所帮助。当然，这些还过于简单，而且时机必须成熟。
    指标发展过程成功的关键是能够达成一致，并且愿意学习别的国家的经验，在规章建立以前，各国在发展方向上缺乏一致性，一旦规章被确立，它就标志着对测量和辩论的一系列限制性约束。当然，可以改变这些限制，但是需要各国就此进行辩论，达成谅解和一致。通过接受这些限制，各国以一种自律的方式不断学习，并推动结果向前发展。但这不能防止结构上的缺陷和对共同规章的不同理解。
    如果指标发展的过程不那么成功，也有其原因，例子之一是科技人力资源手册即《堪培拉手册》（ OECD/Eurastat ， 1994 ）。对此，也意识到该问题和对国际间可比较数据的需要，但随后没有进行数据的收集、比较和手册的修订。部分原因是由于从人口统计调查获得人力资源数据成本很高，而且每十年到每五年一次的调查频度过低。另一个原因是数据来源于对教育或劳动力的统计，这并非 OECD 科学、技术和工业委员会（ DSTI ）中一些代表的能力所及的范围。当 OECD 再次研究人力资源统计的时候，有意将其他委员会包括进来，并专注于能够提供限制性更强和频度更高的调查，以便能够提供所需学习的经验。这种工作方式以及 OECD 的参与是这项工作得以进行和确保资源有效利用的重要保障。

( 未完待续 )